中国税务报文章；财政资金应加强对住房保障投入

　　近几年我国经济实力快速增长，财政收入迅猛增加，整体社会已经从温饱向全面小康社会转型。但在住房问题上，我们不能忽视城镇中仍然存在着许多居住困难的群体。这些群体失去了过去福利分房带来的住房改善机会，现在由于收入的限制，也无法靠自己的能力购买商品住房，受收入和就业的影响，他们甚至也无力购买有政府政策优惠的经济适用住房。这些群体的住房条件与经济社会和城市的整体发展水平存在着较大的差距，他们或居住拥挤，人均住房面积较小，无独立厨房；或居住的建筑质量较差，缺少必要的上下水、气、热、厕所等基础设施。解决这些群体的住房问题，已经成为化解当前在住房市场上，住房价格变化与城镇居民收入变化之间的矛盾、不同收入群体住房改善速度不平衡引起的矛盾的焦点所在。

　　实现全面小康，让广大群众能够普遍分享国民经济发展和工业化、城镇化、现代化、国际化的好处，维护社会公平、构建和谐社会，体现在住房问题上，就是重点改善低端人群的住房条件，特别是对最低收入家庭实行“应保尽保”，真正充分体现“以人为本”的价值观和“惠及全体人民”的和谐社会理念。

　　住房保障属于公共产品，其资金安排应该出自财政。而我国过去尚未有稳定的财政资金预算渠道，住房保障资金供给的不稳定和数量少就在根本上决定了目前我国住房保障制度的覆盖面难以提高，导致了住房保障供给缺乏稳定性和持续性。

　　目前，我国用于廉租住房的资金安排主要包括三种渠道，但都存在一定问题。

　　一是从2006年开始规定，土地出让金净收益不低于5%用于廉租房制度。2005年，全国土地出让净收益约为2180亿元，如果按5%提取，则可用于廉租住房的资金约为109亿元。但由于地区发展不平衡，这109亿元中，东部地区就占了62.4%；中部6省18.3亿元，占16.7%；西部12省22.7亿元，占20.8%.另外，土地出让金在各年并不稳定，与廉租住房租金补贴需要稳定连续有一定矛盾。

　　二是地方政府的财政资金。由于原来的地方财政预算中，并无住房保障资金渠道，再加上地方政府对住房保障工作认识不足，过去用于住房保障的资金非常有限。到2006年底，全国历年累计用于廉租房制度的资金仅有70.8亿元，其中，财政预算安排资金32.1亿元。另外，由于我国东、中、西部经济发展不平衡，对于经济发展落后地区的住房保障，地方政府难以在本级财政中安排住房保障支出。

　　三是住房公积金增值收益。1998年以来，全国住房公积金增值收益累计提取廉租住房建设资金约100亿元，东部地区83.8亿元，其中北京、上海两市就占了47.5亿元。住房公积金制度主要保障普通工薪阶层提高市场购房的购买力，是缴纳住房公积金的职工之间的互助，公积金的增值收益是否应该不分对象地普遍用于低收入家庭的住房保障，目前社会上存在较大的争议。因为将公积金收益用于廉租房建设，等于政府向公积金缴存人征收100%的利息税。这显然不符合公积金作为住房保障制度组成部分的宗旨。

　　显然，就上述三种渠道的廉租住房资金筹集情况来看，在各地区的分布存在着严重的不平衡。经济发达的地区，土地出让净收益相对较多、机动财力较为充裕、住房公积金的利用率高收益率也相对高。而经济不发达地区通过这三种渠道所能筹集的资金都非常有限，同时，目前中央财政的一般转移支付方式也不能落实到廉租住房制度。目前城镇中住房困难的低收入家庭约有1000万户左右。根据我们研究的测算结果，如果廉租房制度覆盖到低收入家庭，每年需要资金至少470亿元。资金总量的需求只是问题的一个方面，此外，解决资金问题的关键是要在各级财政中建立稳定的廉租住房保障基金，才能保证廉租住房制度的持续性。

　　中央财政应在救助（济）性保障资源的供给中担纲。各国的经验表明，无论社会经济发展到何种程度，总是存在5%～10%的人群无法通过自身的能力解决住房问题。即使是在发达国家，在住房问题上也需要对这部分困难群体实施政府救助。另有10%～20%的低收入人群的住房问题需要政府给予一定程度的援助。从国际经验看，救助性保障的提供者主要是中央财政，援助性保障的提供者主要是地方政府。

　　中央财政的资金应重点用于对困难地区保障性住房的转移支付。对中西部土地出让净收益少、公积金增值收益少、财政能力弱的贫困地区，应逐步增加财政性转移支付比重，提高地方政府在住房方面的公共服务能力和保障水平，促进基本公共服务的均等化。建议设立中央和省级廉租住房专项补助资金，用于廉租房收购、建设和租金补贴。

　　住房保障覆盖面的扩大需要一个逐步的过程，当前最需要解决的是住房困难家庭中需要救助（济）的那部分，对这部分应当通过廉租房制度做到“应保尽保”，根据困难程度不同，财政对租金全额补贴或差额补贴。对于有一定经济能力，但在市场上租购住房又有困难的中低收入家庭或特殊群体（如刚毕业的学生、进城务工的农民工等），应主要由地方财政通过援助的方式解决，如经济适用房制度、政府贴息支持企业建设出租低租金住房、贴息贷款购房等。

　　从欧美等国家的住房保障实践看，无论联邦制国家（如美、德）还是中央集权制国家（如英国、日本），中央及州政府都在住房保障方面发挥重要作用。例如，2005年，美国住房与城市发展部用于住房保障方面的财政支出（不包括人员开支）总计为360.4亿美元。英国中央财政预算中的住房保障资金，大约占预算支出总额的6%左右。日本住房保障制度以国家财政出资支持为主，地方政府职责主要是出地（土地优先供应）、组织建设和管理。

　　此外，中央财政在住房保障上的资金投入还可以带动社会资金投入住房保障领域，让住房保障制度取得更多的实效。如美国住房与城市发展部通过实施住房投资伙伴计划，为低收入家庭建设可支付住宅。2005年，该项目完成了将近72000套可支付住宅，这一计划通常和地方非营利机构、州政府、地方政府合作，或建或买或翻修可支付住宅用于出租或出售。通常这一计划的投资可吸引3.6倍的社会资金投入到可支付住宅的建设中。